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北美高梅张琦教授参加2018年全国扶贫日生态环境保护与减贫论坛并作主旨报告

2018年10月17日是全国第5个“扶贫日”,也是第26个国际消除贫困日。10月17日,2018年扶贫日系列论坛在北京会议中心举行,论坛主题为“深化扶贫改革,凝聚脱贫攻坚合力”,共设20个分论坛。北美高梅中国扶贫研究院院长张琦教授参加了由生态环境部承办的生态环境保护与减贫论坛,并作了题为《中国绿色减贫的成效、困扰、评价及前景》 的主旨报告。

 

张琦教授主旨报告的主要观点如下:

 

一、绿色减贫的内涵

 

绿色减贫的基本概念可以概括为通过可持续的、以环境保护和资源科学利用为导向的促进贫困地区扶贫减贫的理念和行动。从概念中可以延伸出绿色减贫的两层含义:第一,绿色减贫是以环境保护为重要考虑因素的减贫理念,在实施过程中需要充分考虑贫困地区的生态环境承载力和受污染情况,兼顾贫困人口扶贫脱贫与生态环境协同发展;第二,在绿色减贫行动实施中,通过可持续、可循环的绿色生态方式,实现贫困人口扶贫脱贫目标,在行动中更侧重方式的科学化和效益的长期化。

 

据此可以将中国绿色减贫分类如下:

 

类 型

主要内容

绿色产业发展

以种养殖业为主,依据资源禀赋形成的现代化绿色产业,包括:绿色农业、设施农业、生态观光农业、生态旅游、乡村旅游(旅游扶贫)、田园综合体、休闲农业、绿色生态种养业、经济林产业、林下经济、森林草原旅游等绿色产业。

生态保护与补偿

对因环境保护丧失发展机会的区域内居民直接进行的补偿,包括:退耕还林、退耕还草、森林生态效益补偿、湿地补偿等等。

参与生态治理工程获取的带有补偿性质的劳务报酬,主要有以工代赈、公益性岗位等形式。

生态扶贫搬迁

因为生态原因,而实施的搬迁工程。主要包括生态移民搬迁、易地扶贫搬迁、环境移民、生态工程移民等

绿色资源开发

对贫困地区绿色资源开发,以资产收益模式进行利润分配的减贫模式。主要有光伏扶贫、风能、水能、生物能等资源开发。

 

二、中国绿色减贫的背景与意义

 

绿色发展:新时期五大发展理念之一。生态优先,绿色发展。绿水青山就是金山银山。

 

绿色发展和减贫:是联合国2030年可持续发展议程目标。

 

绿色减贫:可持续性强的扶贫脱贫新方式、中国推进精准扶贫方略的有效路径、新常态下减贫的新实践和新探索、中国开展国际扶贫合作重要路径。

 

三、中国绿色减贫的成效

 

1.生态保护与补偿方面的政策框架基本形成

 

第一,生态补偿类的政策不断完善。财政支持力度不断加大,补助标准逐年提高;建立了相应的激励、考核、奖励制度,并向西部贫困地区倾斜;统筹山水林田湖草系统治理,生态补偿类型不断完善。

 

第二,以工代赈、公益岗位等间接性生态工程补偿政策稳步实施。以工代赈、公益性岗位等间接性生态工程对贫困人口脱贫有一定的促进作用;积极开展了生态补偿综合试点,创新资金使用方式。在一定程度上起到了减贫的作用。

 

2.在绿色产业扶贫政策方面,形成了以绿色农业和旅游扶贫两大主要扶贫模式

 

第一,绿色农业进展迅速。形成了以绿色发展为导向的新型绿色农业。

 

第二,旅游扶贫的作用愈来愈明显。旅游扶贫体系不断完善,休闲农业与乡村旅游发展迅速,生态产业融合加快。

 

3.易地扶贫搬迁政策实施成效显著,无论是搬迁还是后续扶持都取得了比较突出的效果。

 

4.在环境资源开发政策方面,形成了以“三变改革”为主要模式的资产收益模式,以光伏扶贫为代表的资源开发新扶贫模式,扶贫脱贫效果明显。

 

总体来看,通过近几年的实践,我国绿色减贫理念得到进一步发展。绿色发展已经成为贫困地区社会经济发展的主导思想,绿色减贫逐渐成为我国扶贫开发的有效方式,特别是构成当前精准扶贫精准脱贫的重要元素。生态补偿有效改善区域生态环境,增加贫困人口政策性收入;生态资源开发改善贫困人口生计模式,提升贫困人口可持续发展能力;易地扶贫减轻贫困地区生态环境压力,改善贫困人口生产生活条件;转化生态环境资源效益,探索资产收益扶贫新方式。

 

四、中国绿色减贫实践中的困难和难点

 

1.开发与保护的冲突造成发展与减贫脱贫难,贫困地区多处于生态脆弱区和限制开发区。

 

《全国生态脆弱区保护规划纲要》指出,我国592个贫困县中80%以上地处生态脆弱区,这些县的土地面积、耕地面积和人口数量,分别占到生态脆弱地区土地面积的43%、耕地面积的68%、人口数量的76%;绝对贫困人口中,95%以上分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。

 

《全国主体功能区规划》所划分的重点生态功能区基本上覆盖了14个集中连片特困地区,国家禁止开发区域中有70多%的区域位于国家扶贫开发工作重点县

 

2.绿色产业扶贫选择和持续性发展难。

 

第一,工商业资本已经对农村社会渗透较深,一些利润较高的行业、产业已经被工商业资本侵占,逐步实现了利润平均化的过程。

 

第二,贫困地区能够发展的绿色产业有限,同质化严重。

 

3.实现绿色资源资产价值扶贫的路径、政策制度还比较难。

 

第一,定价难。很多绿色资源是无形资产,目前还没有比较成熟的定价机制,参与市场活动,其价值很难准确体现。

 

第二,开发难。一方面,部分绿色资源限制开发。另一方面,绿色资源的开发往往需要嫁接文化、民俗、科技,需要一定的创意、有一定的技术难度,创新难。

 

第三,深挖难。就目前各地的实践来看,要充分挖掘绿色资源的价值,还是比较难。总体来看,即便是一些绿色减贫较为成功的地区,对于绿色资源的深挖还不够充分。

 

第四,政策和制度体系改变很难。经济发展与排污权、环境损害赔偿制度、自然资源资产责任制、环境巡视中贫困地区扶贫与环境资源保护之间矛盾消除难。

 

4.绿色减贫的经验复制、推广难

 

如何挖掘本地特色、打造本地符号、因地制宜,是绿色减贫亟待解决的重大问题。

 

5.绿色生态低碳扶贫的益贫度及益贫性可持续性难度大。

 

贫困人口如何真正从绿色减贫、绿色产业、绿色发展中获益,仍是实践中的难点。

 

五、绿色减贫效果评价体系新构想——中国绿色减贫指数

 

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按照扶贫开发最终是要实现经济、社会、生态协调统一。经济、社会、生态三大目标相互联系,以可持续发展、消除贫困为归宿。

 

中国绿色减贫指数包括了四大维度:

 

第一, 经济增长绿化度。含人均地区生产总值、单位地区生产总值能耗、单位地区生产总值二氧化硫排放量、土地产出率、工业固体废物综合利用率、第三产业增加值比重6项指标。

 

第二,资源利用与环境保护度。含人均森林面积、森林覆盖率、单位耕地面积化肥施用量3项指标。

 

第三,社会发展能力。含农村恩格尔系数、城乡收入比、新型合作医疗参合率、有卫生室行政村比例、新型农村养老参保率、高中阶段教育毛入学率6项指标。

 

第四,扶贫开发与减贫效果。含贫困人口占总农村人口比重、农村人均纯收入增长率、通电自然村比重、通路自然村比重、自来水普及率、有效灌溉面积6项指标。

 

六、中国绿色减贫的前景和路径

 

中国未来的发展必将以绿色发展生态文明建设为前提,来建立和构建整体性的社会经济发展新战略和政策制度体系。

 

从时序上看,中国未来绿色减贫时序前景将是:

 

第一,2020至2025年,扶贫减贫成果巩固延续阶段和国家新型减贫政策框架设计及初步构建。基本完成绿色减贫体制机制建设,绿色资源资产收益制度、贫困地区生态补偿、绿色GDP核算、环境保护切实得到落实、绿色资产收益制度等一系列绿色减贫新政策和制度的设计和初步建立阶段。

 

第二,2025年至2030年,绿色减贫制度政策新体系实施、现代绿色产业发展、城乡基础设施、公共服务基本实现均等化,城乡收入差距大幅缩小、共享发展制度基本实现。

 

第三,2030年至2035年,贫困地区生态环境大幅改善,美丽乡村目标基本达成,乡村振兴战略基本完成。初步的现代化强国基本实现。

 

从区域布局战略来看,中国未来绿色减贫区域格局将是:

 

第一,生态脆弱地区。主要是面临较大生态、环境风险的地区,区域范围上主要包括主体功能区中禁止开发区的全部、限制开发区中生态功能区的大部分贫困地区、贫困人口。这类地区的发展以减少人对生态的扰动为主,策略上以整体性的生态扶贫搬迁为主。

 

第二,农产品提供地区。区域范围主要是生态环境较好、资源富集地区,以及为城市提供服务的地区,主要是《主体功能区规划》限制开发区中农产品主产区以及《生态功能区规划》中产品提供地区。政策方向主要是,尽可能减少对环境扰动的基础上,利用绿色资源,以绿色资源开发、现代农业为主,并承接部分生态扶贫搬迁。

 

第三,边境地区。区域范围主要是靠近边境的贫困地区,以服务国家领土安全、恢复和保护生态为主,策略上以生态补偿、公益性岗位为主。

 

第四,目前的深度贫困地区。区域上以目前三区三州为主,策略上以基础设施改善、公共服务均等化为重点,综合开展绿色减贫工程。

 

第五,其他欠发达地区。区域上是除以上区域之外的欠发达地区,策略上以绿色资源开发为主,实施综合性绿色减贫战略。

 

七、中国绿色减贫的政策建议

 

要将绿色减贫作为一项国家战略和综合性工程,搭建一套整体性的政策架构,我们认为至少得从以下几个方面入手。

 

首先,需要给与绿色减贫明确的战略定位,我们认为应当至少是国家推动的绿色减贫工程,以此为基础在国家层面推动形成《绿色减贫十年规划》。

 

其次,对于贫困地区,特别是西部贫困地区的发展定位给与明确,尤其是要理顺贫困地区发展和主体功能区规划二者之间的关系,有必要从制度上重新明确,建立面向重点生态功能地区和生态脆弱地区的瞄准机制。

 

第三,建立一套综合性的绿色减贫保障机制,包括财政金融支持机制、绿色减贫的考核评价机制、绿色减贫的益贫瞄准机制、绿色减贫的产业引导机制、绿色减贫的社会动员机,推动完善绿色资产核算,建立绿色产品的市场机制。

 

第四,建立较为系统的监督考核机制,设计科学合理的绿色减贫考核指标体系,整合绿色GDP考核和绿色减贫考核综合评价贫困地区发展实绩。

 

第五,不断探索、完善绿色减贫的模式。从环境保护、生态补偿、绿色资源开发、易地搬迁、绿色产业等绿色减贫模式入手,不断放大绿色减贫的效果。

 

张琦教授接受10月17日焦点访谈采访

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